Organisations publiques : types, finalités, financement
Contrairement aux entreprises, les organisations publiques ne sont pas animées par la recherche du profit mais par l’intérêt général (y compris économique, voir pouvoirs publics et économie).
Cette page présente les différentes organisations publiques en France ainsi que leurs finalités et leur financement. Elle peut appuyer le cours de management des organisations enseigné en première STMG ou de SES au programme de seconde (ce n’est pas un cours de droit public !). Vous n'y trouverez donc qu'une simple introduction à un vaste sujet. De toute façon, le système français est tellement complexe qu’un exposé à peine rigoureux nécessiterait pour le moins des dizaines de pages.
Variété des organisations publiques
L’État et ses administrations : il s’agit d’organisations qui possèdent une compétence sur l’ensemble du territoire français. L’État est composé de trois pouvoirs : exécutif (Président et Gouvernement), législatif (Assemblée nationale et Sénat) et judiciaire (Cour de cassation). Les ministères font partie de l’Administration centrale car ils dépendent directement du gouvernement. Ainsi, l’enseignement, l’armée, la police, la santé, le recouvrement des impôts et beaucoup d’autres domaines sont du ressort de l’État.
Les collectivités territoriales : elles sont si nombreuses que la France est parfois qualifiée de millefeuille administratif ! Communes, intercommunalités, cantons, départements, régions… Chacune a ses prérogatives et son champ d’actions. Par exemple, une école primaire (maternelle et élémentaire) est entretenue par la commune tandis qu’un collège l’est par le département et qu’un lycée relève des compétences de la région. Les intercommunalités gèrent le développement économique et l’aménagement du territoire et éventuellement s’occupent d’autres tâches (voirie, assainissement…). Selon le nombre d'habitants et leur répartition, ce sont des communautés de communes, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines ou des métropoles. Les hôpitaux reflètent bien la complexité du système puisque certains dépendent de la région, d’autres sont locaux, etc.
Les établissements publics administratifs (EPA) : un EPA est une structure relativement autonome qui dépend, le plus souvent, d’un ministère. Il en existe beaucoup ! Météo France, de nombreux musées, certaines écoles d’enseignement supérieur (Polytechnique, École des mines…), les parcs nationaux, France Travail, etc.
Les établissements publics à caractère économique et commercial (EPIC) : l’utilisation de leurs services est souvent payante (SNCF, RATP, Opéra de Paris…). D’anciens EPIC sont devenus des sociétés privées mais l’État détient toujours une partie du capital car, bien que soumis à la concurrence comme les traités européens les y obligent, l’activité principale reste du domaine public (la Poste, EDF, Paris Aéroports…).
Les institutions financières publiques : Caisse des Dépôts et Consignations, Agence Française de Développement.
La Sécurité Sociale : elle se compose de quatre branches : maladie (remboursement des soins…), accidents du travail, retraite et veuvage, famille (allocations, RSA…). Voir les pages sur les risques sociaux et sur la protection sociale.
L'ensemble des administrations et des entreprises détenues à plus de 50 % par l'État est appelé secteur public.
Pour terminer, juste un mot sur les organisations internationales. Les organisations publiques sont dites « intergouvernementales » (par opposition aux ONG). Certaines sont à vocation mondiale (ONU, OMC, OCDE…) et d’autres non (Union Européenne, OPEP…).
Fonction publique et fonctionnaires
Les agents de la fonction publique sont des fonctionnaires. Il y a en France trois fonctions publiques : d'État, territoriale et hospitalière. Mais il existe de nombreux statuts qui reflètent là encore la complexité du système français et dans une même structure peuvent se côtoyer des fonctionnaires et des salariés de droit privé.
Les militaires ne sont pas des fonctionnaires puisqu'ils ne sont pas au service du public mais de la nation.
Finalités et principes
Le terme « service public » désigne une organisation mais aussi une double mission.
Cette dernière se décompose en production de services publics et en gestion du domaine public. Ces deux missions sont très liées. À titre d’exemple, un musée est aussi bien chargé de mettre la culture à disposition de la population (production d’un service public) que de conserver en bon état son patrimoine (gestion du domaine public).
Une mission peut soit être assurée par l’organisme public lui-même, soit être déléguée à un prestataire privé. Le contrat de délégation offre des avantages. Le secteur privé permet souvent de réduire les coûts, de prendre des risques et offre parfois de meilleures compétences. En revanche, on lui reproche parfois une information insuffisante et une qualité de service moindre. En fait, c'est au cas par cas qu'un mode de gestion doit être privilégié.
Les domaines de l’action publique sont au nombre de quatre :
- L’ordre (justice, police, défense). Ce sont des services régaliens.
- La protection sociale et sanitaire (hôpitaux, Sécurité sociale…).
- L’éducation et la culture (enseignement, musées, théâtres, audiovisuel…).
- L’économie (services publics industriels et commerciaux).
Les trois principes que doit respecter une organisation publique sont la continuité, l’égalité et l’adaptabilité.
- La continuité signifie qu’un service doit être assuré pour certains 24 heures sur 24 (appel aux pompiers, distribution d'électricité, service d'urgence d'un hôpital...), pour d’autres aux heures d’ouverture. Mais il ne doit jamais être interrompu, sauf en cas de grève (mais un préavis est exigé) ou de force majeure.
- L’égalité de tous devant la loi trouve ici un prolongement : le droit de chacun de pouvoir accéder aux services publics. Ce qui ne signifie pas que ces services sont tous gratuits ou que leur prix est le même pour tous (principe d'équité).
- L’adaptabilité signifie que les organisations publiques évoluent avec les besoins de la société. C’est évident. Par exemple, toute organisation publique gère aujourd’hui un site web alors que le besoin ne s’en faisait pas sentir au vingtième siècle. Mais le principe d'adaptabilité justifie aussi certaines hausses de tarifs.
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Bien public
Nous avons vu que l'une des missions du service public était la gestion du domaine public, c'est-à-dire la production et l'entretien de biens publics.
Un bien public est non seulement produit par une organisation publique mais il doit satisfaire deux autres critères : sa consommation est accessible à tous et l’utilisation par un individu n’empêche pas qu’il soit utilisé par quelqu’un d’autre. Remarquez que cette définition est valable aussi bien pour un hôpital que pour un panneau d’interdiction de stationner !
Financement
Il faut distinguer les services marchands des services non marchands. Les premiers sont facturés aux usagers mais pas les seconds.
Les ressources des services non marchands sont principalement les prélèvements obligatoires (impôts, taxes et cotisations).
Pour les collectivités territoriales, il s’agit pour beaucoup d’impôts locaux (taxe foncière, taxe d’enlèvement des ordures…). Pour l’État, environ la moitié des ressources provient de la TVA, le reste étant essentiellement composé des différents impôts directs. La ressource principale de la sécurité sociale est quant à elle constituée de cotisations.
Quant aux services marchands, ils sont payés par l’usager (qui est dénommé « client » dès lors qu’il existe une concurrence). Un ticket de métro est payant, même s’il est largement subventionné. Cette participation financière est bien entendu variable selon le service. De plus, elle peut évoluer en fonction de décisions politiques (la carte d’identité, autrefois payante, est maintenant gratuite).
Une autre ressource des organisations publiques est l’emprunt. Mais c’est une ressource un peu à part puisqu’il faudra ensuite percevoir des impôts afin de le rembourser et de payer les intérêts…
